Artigo
Administração local: o que é e como medir
A administração local reúne os custos da estrutura que gerencia a obra no canteiro: engenheiro residente, mestre, encarregados, técnico de segurança, apoio administrativo, veículos de serviço e o que mais for necessário para conduzir a execução.
Não é custo indireto, não é BDI e não é verba. É custo direto, e vai discriminado na planilha orçamentária.
Por que fica no custo direto
O TCU firmou o entendimento no Acórdão 2622/2013 do Plenário: os custos de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização devem estar discriminados na planilha de custos diretos por serem passíveis de identificação, mensuração e discriminação, além de estarem sujeitos a controle, medição e pagamento individualizados pela Administração.
A razão é a transparência do gasto público. Diluir esses custos dentro do BDI ou dentro dos preços unitários dos serviços esconde um valor que pode ser apurado item a item, e retira da fiscalização a capacidade de conferir o que está pagando.
O erro clássico: valor mensal fixo
Não se deve utilizar pagamento fixo mensal como critério de medição e pagamento de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização.
O motivo é direto. Quando o pagamento é mensal e fixo, ele deixa de ter relação com a obra e passa a ter relação com o calendário. Se a obra atrasa, a Administração continua pagando estrutura de canteiro por um avanço que não ocorreu, e o contrato desequilibra em favor de quem atrasou.
O critério não é o mesmo para os quatro itens
Aqui mora uma confusão frequente, e ela precisa ficar explícita.
A vedação ao valor mensal fixo alcança os quatro itens. O critério positivo, porém, é diferente, porque a natureza dos custos é diferente. O Acórdão 2622/2013 do Plenário é preciso no ponto: ele manda estabelecer critério objetivo de medição para a administração local, com pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, e se refere à vedação do valor mensal fixo para esse item.
| Item | Natureza do custo | Critério de medição | |---|---|---| | Administração local | permanência | proporcional à execução financeira | | Instalação do canteiro | entrega física | quando executada | | Mobilização | evento | quando realizada | | Desmobilização | evento | quando removida | | Manutenção do canteiro | permanência | como a administração local |
A primeira linha é determinação expressa do Acórdão 2622/2013 do Plenário. As demais decorrem da vedação ao valor mensal fixo, que alcança os quatro itens, combinada com a natureza de cada custo e com o tratamento que a própria cartilha do TCU dá à desmobilização nos exemplos de etapas de pagamento.
Administração local: proporcional à execução financeira. É custo de permanência. A estrutura de gerenciamento existe enquanto a obra existe, e por isso acompanha o avanço. Obra que andou 40% remunerou 40% da estrutura de gerenciamento. Obra parada não gera medição.
Instalação do canteiro: quando executada. Tapume, abrigo provisório, ligações de água e energia, portaria, almoxarifado. São serviços com entrega física, que se levantam por quantidade e se medem quando ficam prontos, como qualquer outro item da planilha. Ratear a construção de um tapume ao longo de dezoito meses de obra é medir por calendário aquilo que foi executado em uma semana.
Mobilização: quando realizada. Desmobilização: quando removida. São eventos, com começo e fim identificáveis.
A própria cartilha do TCU confirma esse tratamento no exemplo de etapas de pagamento de uma empreitada por preço global, em que a desmobilização aparece como etapa própria, com percentual próprio, ao lado da limpeza final e do *as built*.
Manutenção do canteiro é outra coisa. O que se instala uma vez se mede uma vez; o que se mantém mês a mês (vigilância, limpeza, consumo, conservação) é custo de permanência e segue a mesma lógica da administração local.
O critério tem de estar escrito no edital
Nada disso funciona por dedução na hora da medição. O edital precisa dizer, item por item, qual é o critério: o que é proporcional ao avanço, o que é medido contra execução física e o que é evento.
Critério ausente vira disputa. E a disputa, na prática, costuma terminar no pior dos mundos, com valor mensal fixo aplicado a tudo porque é o mais fácil de operar na planilha de medição.
Quem usa o [Easy Orça™](https://www.axys-tec.com.br/easy-orca) e o [Easy Docs™](https://www.axys-tec.com.br/easy-docs) gera, a partir do próprio orçamento, um caderno de encargos com os eventos e a forma de medição de cada item já destacados, ao lado do descritivo do orçamento e das memórias de cálculo. O critério deixa de ser algo a redigir no fim, quando o edital já está fechado, e passa a sair pronto de onde os itens foram criados.
Quando a obra atrasa
O atraso muda quem paga, e a resposta depende da causa.
Atraso por culpa exclusiva da contratada. É indevido o acréscimo nos valores de administração local e de operação e manutenção do canteiro, conforme o Acórdão 178/2019 do Plenário. Quem deu causa ao atraso arca com o custo de permanecer mais tempo em obra.
Atraso por ação ou omissão da Administração. Cabe recomposição, mas não de tudo: apenas da parcela estritamente necessária à manutenção do canteiro, conforme o Acórdão 874/2018 do Plenário, além dos demais insumos efetivamente afetados.
A distinção importa na prática porque pedidos de reequilíbrio costumam vir com o valor mensal cheio, como se a obra parada mantivesse a mesma equipe mobilizada.
Como orçar
A administração local não se estima por percentual. Ela se monta.
O caminho é o histograma: definir a equipe de gerenciamento mês a mês, ao longo do cronograma, e multiplicar pelo custo de cada função com os encargos correspondentes. O mesmo vale para os veículos e para a estrutura do canteiro.
O demonstrativo detalhado dos custos com mobilização e desmobilização, administração local e instalação e manutenção do canteiro, baseado em histogramas de mão de obra e de equipamentos, é justamente o documento que sustenta o valor orçado e permite conferir o pedido de aditivo mais tarde.
Quando existe fonte de referência, as composições de administração local e canteiro podem ser buscadas no Sinapi e no Sicro, com os mesmos critérios de quantificação usados para os demais serviços.
No ecossistema Axys, o [Easy Orça™](https://www.axys-tec.com.br/easy-orca) permite destacar a administração local no orçamento e, na montagem do cronograma, quantificá-la na mesma esteira da evolução física e financeira da obra. Em vez de arbitrar um valor mensal e defendê-lo depois, o critério proporcional nasce junto com o cronograma, já na forma que a lei e a jurisprudência pedem. Não identificamos precedente equivalente em outros sistemas de orçamento.
Um argumento que não se aceita sozinho
Empresas apresentam, em disputa sobre preço, razões legítimas para ter administração local menor: obra na cidade sede da empresa, compartilhamento de estrutura com outras obras em andamento, ganho de escala na administração central.
Esses argumentos são admissíveis, mas precisam vir com evidência. Argumentação genérica, sem demonstração, não sustenta desconto nem justifica preço fora do referencial.
O que conferir
No orçamento. A administração local está discriminada em item próprio, ou embutida nos serviços? Existe histograma de equipe por trás do valor, ou é percentual arredondado?
No edital. O critério está escrito para cada item, ou há um critério só para tudo? A administração local é proporcional ao avanço? A instalação do canteiro é medida contra execução física? A mobilização e a desmobilização são eventos? Critério único para naturezas diferentes é o sinal de que ninguém enfrentou a questão.
Na medição. O percentual medido de administração local acompanha o percentual físico e financeiro da obra? Divergência crescente entre os dois é o primeiro sinal de que o critério não está sendo aplicado. E o canteiro: foi pago quando ficou pronto, ou está sendo diluído mês a mês?
No aditivo. O pedido identifica a causa do atraso? Separa o que é manutenção necessária do que é equipe integral? Sem isso, o pleito não tem como ser analisado.