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EAP e a medição por etapas destacadas pela Lei 14.133/2021
A Lei 14.133/2021 mudou, como regra, a forma de medir e pagar obra pública. A medição passa a ser por etapas, com metas previamente estabelecidas, e fica expressamente vedado o critério de medição e pagamento orientado à execução de quantidades de itens unitários. A exceção, naturalmente, é o regime de empreitada por preços unitários, conforme o art. 46, § 9º.
É uma mudança de lógica: paga-se pelo que ficou pronto, não pelo que foi consumido.
O que isso não dispensa
A regra nova costuma ser lida como se dispensasse o levantamento de quantidades. Não dispensa.
O levantamento preciso dos quantitativos de serviços continua necessário para definir o preço global da obra, e continua necessário para alocar corretamente o orçamento nas etapas que compõem a estrutura analítica do projeto, a EAP.
Ou seja, a quantidade sai do critério de pagamento e entra na formação do preço e na montagem das etapas. Quem levanta mal os quantitativos não erra mais na medição, erra antes, no valor do contrato e na distribuição entre as metas.
A EAP deixa de ser diagrama e vira contrato
Quando a medição é por etapa, a EAP passa a definir o que se paga e quando. Cada meta precisa ser verificável: ou a etapa está concluída conforme o previsto, ou não está.
Isso exige que a estrutura seja construída com o olho na fiscalização, e não apenas no planejamento. Uma EAP que descreve bem o trabalho mas não permite dizer se a meta foi atingida transfere para a medição uma discussão que deveria ter sido resolvida no edital.
Portanto, o nível em que é detalhado/montado um orçamento muda significativamente. Além disso, na execução da obra e o acompanhamento pela fiscalização isso fica muito mais evidente, porque, conforme enarrado pela Lei 14.133/2021, as metas (etapas) precisam ser claras.
Dito isso, em contratações diferentes de EPU (empreitada de preços unitários), a forma como se planilha serviços muda. E muda muito!
Como exemplo, uma edificação de múltiplos pavimentos. Não basta o orçamento cuidar de quantificar todos os serviços, ele precisa pensar na execução da obra.
Pode parecer bobo mas a mudança é drástica. No exemplo, não se deve por exemplo, aglutinar todos os serviços hidráulicos indiscricionariamente. É necessário separá-los por pavimento, respeitando o rito de execução. Porque na montagem do cronograma físico-financeiro, não é possível definir claramente as metas como um percentual relativo (e muitas vezes jogado) da etapa.
Nessa esteira, tem sido comum, planilhas de serviços repetidas (repetindo mesma EAP e mesmos serviços), perfazendo as separações por pavimento. Isso permite uma separação clara e irrefutável das metas e medições.
No ecossistema Axys, nosso produto [Easy Orça™](https://www.axys-tec.com.br/easy-orca) permite descer até 5 níveis em EAP e faz/orienta essa distinção. Essa funcionalidade faz a montagem de cronogramas muito mais fáceis e assertivas pois nascem pensando/obedecendo aos preceitos da lei.
Além disso e, não menos importante. Quando se montam as curvas ABC de serviços, materiais, equipamentos e afins não se pode esquecer de, somar todas as repetições.
Em que pese o grande avanço recém observado das IA's, é notório que a demanda por uma ferramenta mais robusta é completa aumenta. Porque, ao invés de se gastar inúmeros tokens e recursos em tarefas de repetição, dispor de uma ferramenta que permite, na captação dos resultados, aplicar técnicas de IA e refinamento torna o orçamentista ainda mais preciso e valorizado no mercado.
Refinamento progressivo é esperado
Conforme a obra avança, o nível de detalhamento dos custos é aprimorado. O trabalho de curto prazo é planejado em detalhe nos níveis mais baixos da EAP, os pacotes de trabalho, enquanto o trabalho mais distante permanece em nível relativamente mais alto.
Esse refinamento é próprio do método e tende a tornar a estimativa mais precisa ao longo do tempo. Ele descreve o planejamento, não autoriza mudar o contrato.
O cuidado que o TCU apontou
Há um limite claro entre refinar e reescrever. O Acórdão 1727/2025 do Plenário tratou de situação em que a multiplicação de níveis da EAP produziu, na prática, um detalhamento próximo ao de preços unitários.
O ponto sensível é o momento. Quando essa multiplicação de níveis ocorre depois da assinatura do contrato, ela dificulta a fiscalização e pode comprometer a isonomia do certame, porque os licitantes formaram preço sobre uma estrutura que não é mais a que está sendo executada.
O problema não é a profundidade, é o momento e o propósito
Vale separar duas coisas que a leitura apressada confunde.
Uma EAP profunda montada antes da licitação, que separa o trabalho conforme o rito de execução e permite enunciar metas verificáveis, é exatamente o que a medição por etapas exige. Sem essa separação, as metas viram percentuais arbitrários de um bloco grande, e a discussão que deveria ter sido resolvida no edital reaparece em toda medição.
O que o Tribunal censurou foi outra coisa: o desdobramento posterior ao contrato, que reescreve a estrutura sobre a qual os licitantes formaram preço.
A referência da cartilha sobre complexidade também tem alvo definido. A EAP pode ter vários níveis, mas precisa permitir a integração entre cronograma e sistema de fiscalização, e ser orientada a facilitar que o responsável identifique com precisão o andamento do trabalho. Nível que não é medido nem fiscalizado não organiza o trabalho, apenas ocupa linha.
O critério prático, então, não é contar níveis. É perguntar de cada um: esta linha corresponde a uma meta que alguém vai conferir em campo? Se sim, ela pertence à estrutura. Se não, ela é detalhe de planejamento interno e não precisa viajar para o edital.
O que conferir na prática
No edital. As metas estão descritas de forma verificável? Cada etapa tem critério objetivo de conclusão, ou depende de juízo de quem mede? O cronograma físico-financeiro conversa com a EAP, meta a meta?
No orçamento. Os quantitativos estão levantados e rastreáveis, ainda que não sejam o critério de pagamento? O valor de cada etapa corresponde aos serviços que a compõem, ou foi distribuído por percentual arbitrário?
Na execução. A estrutura executada é a mesma que foi licitada? Houve desdobramento de etapas depois da assinatura? Se houve, isso está formalizado e justificado, ou apareceu na medição?
Onde a empreitada por preços unitários permanece
A exceção do art. 46, § 9º não é detalhe. Em obras cujo quantitativo não pode ser estimado com precisão, o regime de preços unitários continua sendo o adequado, e ali a medição por quantidade executada segue válida.
A escolha do regime, portanto, antecede a discussão sobre medição. Definir metas rígidas para um objeto de quantidade incerta é criar disputa contratual onde a lei já ofereceu a solução.